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LA TOMA DE DECISIONES EN EL
BONO DE DESARROLLO HUMANO EN
ECUADOR
DECISION-MAKING IN THE HUMAN DEVELOPMENT BOND IN
ECUADOR
Recibido: 07/08/2022 - Aceptado: 15/12/2023
Josueth Alfonso Meza Cisneros
Rector del Instituto Especializado en Formación Técnica y Tecnológica en
Producción Agropecuaria
Quinindé - Ecuador
Magíster en Negocios
Universidad Metropolitana de Florida
josuethmeza@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-7121-049X
Meza Cisneros, J. A. (Enero – junio de 2024). La toma de decisiones en el bono
de desarrollo humano en Ecuador. Sathiri (19)1, 10-25. https://doi.
org/10.32645/13906925.1260
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HUMANO EN ECUADOR
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10-25. https://doi.org/10.32645/13906925.1260
Resumen
En este artículo se analiza la toma de decisiones y la dimensión ética en la implementación
de programas de transferencia monetaria condicionada en América Latina, con un enfoque
particular en el Bono de Desarrollo Humano (BDH) de Ecuador, el mayor programa de este tipo
en la región. Estos programas tienen una estrategia a corto plazo para aliviar la pobreza a través
de transferencias económicas y una estrategia a largo plazo para fomentar inversiones en capital
humano mediante condiciones relacionadas con la salud y la educación, y también impulsando
el emprendimiento con adelantos del BDH. La toma de decisiones en la implementación de
estos programas es inuenciada por teorías de liderazgo, como el transformacional, situacional,
carismático y transaccional, considerando factores psicosociales y la importancia de los líderes
en el éxito o fracaso de estas políticas. Aunque existen informes de evaluación de impacto
en países como México, Colombia y Brasil, que analizan resultados similares, se destaca la
falta de análisis sobre la toma de decisiones y la ética en estos programas. En resumen, este
artículo proporciona un análisis comparativo de la toma de decisiones y la ética en programas
de transferencia monetaria condicionada, con un enfoque en el BDH de Ecuador, en el contexto
de América Latina.
Palabras clave: transferencia monetaria condicionada, pobreza, toma de decisiones, ética,
liderazgo, programas sociales, América Latina.
Abstract
In this article, the decision-making process and ethical dimension in the implementation of
conditional cash transfer programs in Latin America are analyzed, with a particular focus on
Ecuador’s Human Development Bonus (BDH), the largest program of its kind in the region.
These programs have a short-term strategy to alleviate poverty through cash transfers and a
long-term strategy to promote investment in human capital through conditions related to health
and education, as well as fostering entrepreneurship through BDH advances. The decision-
making process in the implementation of these programs is inuenced by leadership theories
such as transformational, situational, charismatic, and transactional leadership, taking into
account psychosocial factors and the importance of leaders in the success or failure of these
policies. Although there are impact assessment reports in countries such as Mexico, Colombia,
and Brazil that analyze similar outcomes, the lack of analysis on decision-making and ethics
in these programs is emphasized. In summary, this article provides a comparative analysis of
decision-making and ethics in conditional cash transfer programs, with a focus on Ecuador’s
BDH, within the context of Latin America.
Keywords: conditional cash transfers, poverty, decision-making, ethics, leadership, social
programs, Latin America.
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Introducción
Para reducir la pobreza, muchos países han estado adoptando programas de transferencia
monetaria condicionada, especialmente en América Latina. A través de estos programas, los
gobiernos ofrecen dinero directamente a las familias pobres, siempre que los destinatarios
cumplan algunas condiciones. En general, las condiciones más importantes son la asistencia
a la escuela por parte de los niños y los controles médicos. En el Ecuador este programa
de transferencia condicionada lleva por nombre: Bono Desarrollo Humano, programa
implementado durante la administración del expresidente Rafael Correa (con este nombre de
Bono de Desarrollo Humano hubo programas similares antes y con el mismo propósito), siendo
el más grande programa de transferencia de efectivo condicional en América Latina.
Las transferencias monetarias condicionadas generalmente tienen dos estrategias: una
a corto plazo y una a largo plazo. La estrategia a corto plazo tiene como objetivo aliviar o
reducir la pobreza como resultado de las transferencias de efectivo, ayuda temporal para cubrir
necesidades. La estrategia a largo plazo, a su vez, tiene como propósito estimular las inversiones
en capital humano como resultado de las condiciones y su enfoque en la salud y la educación;
además de manera dispersa el promover el emprendimiento con el “préstamo” o adelanto del
BDH por hasta el valor de 18 meses en adelanto. En otras palabras, la estrategia a largo plazo
espera romper el ciclo de pobreza, es decir, su “transmisión” entre una generación y la siguiente.
Es un hecho ineludible que la toma de decisiones forma parte del que hacer del Estado y
de la administración pública, el estudio de las instituciones políticas la manera como son tomadas
y su estudio ha sido objeto de revisión estudio en diversos campos externos a las ciencias
políticas. De hecho, los investigadores de la psicología humana se han estado interesados en
las razones psicológicas, los factores que hacen que un individuo tome una decisión y por qué
a unas personas se les diculta más que otro.
A través de los años, se ha venido estudiando la conducta de los líderes de una
organización, al momento de tomar decisiones, entre las cuales podemos mencionar:
• Teoría de liderazgo transformacional: según Bass (1985), los líderes transformacionales
se enfocan en el desarrollo personal y profesional de sus seguidores y fomentan un clima
positivo de trabajo.
• Teoría de liderazgo situacional: según Hersey y Blanchard (1988), los líderes ecaces
son capaces de evaluar la situación y ajustar su estilo de liderazgo en consecuencia.
• Teoría del liderazgo carismático: Conger y Kanungo (1987) sostienen que los líderes
carismáticos son capaces de inuir en los demás a través de su personalidad y carisma.
• Teoría de liderazgo transaccional: según Bass (1985), los líderes transaccionales
establecen relaciones basadas en el intercambio y la negociación. lo que ha conllevado a
generar esquemas que permitan analizar y por ende explicar cómo inuyen los valores,
la formación, y otros factores desde el punto de vista psicológico frente a las mismas.
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Dando origen a las corrientes de índole teórico apoyando dicho vinculo. Debiéndose el
éxito o fracaso de muchas instituciones en buena medida a estos comportamientos.
Es por lo anteriormente expuesto, que se hace necesario analizar los factores psicosociales
respecto a la toma de decisiones de los hombres que llevan las riendas en el Estado, quienes son
los verdaderos tomadores de decisiones y quienes pueden llegar a desarrollar la capacidad de
percibir tendencias o acontecimientos a partir de ciertos raciocinios lógicamente estructurados,
que le faciliten el desarrollo de estrategias para enfrentar el difícil reto de las tomas de decisiones,
con el propósito de trascender o sobrevivir en un entorno como el actual.
En este artículo, el propósito consiste en evaluar la toma de decisiones relacionadas
con la implementación del programa de desarrollo humano, haciendo un énfasis en la ética,
estudiando la toma de decisiones.
Existen varios informes que evalúan la implementación y los resultados de las
transferencias monetarias condicionadas en diferentes contextos.
1. Evaluación de impacto del Programa Oportunidades en México: según Skouas et al.
(2010), el Programa Oportunidades es uno de los programas de transferencias monetarias
condicionadas más grandes del mundo, y un estudio de impacto realizado por el Banco
Mundial evaluó los efectos del programa en la salud, la nutrición y la educación de las
familias beneciarias.
2. Evaluación de impacto del Programa Familias en Acción en Colombia: de acuerdo con
Attanasio et al. (2009), el Programa Familias en Acción es otro ejemplo de un programa
de transferencias monetarias condicionadas exitoso, y un estudio de impacto realizado
por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) encontró que el programa había
mejorado la nutrición infantil, aumentado la asistencia escolar y reducido la pobreza en
las familias beneciarias.
3. Evaluación de impacto del Programa Bolsa Família en Brasil: Fiszbein y Schady (2009)
destacan que el Programa Bolsa Família es uno de los programas de transferencias
monetarias condicionadas más grandes del mundo, y un estudio de impacto realizado
por el Banco Mundial encontró que el programa había mejorado la nutrición infantil y la
asistencia escolar, así como reducido la pobreza y la desigualdad en Brasil.
4. Evaluación de impacto del Programa PROGRESA en México: Behrman y Hoddinott
(2005) señalan que el Programa PROGRESA fue uno de los primeros programas de
transferencias monetarias condicionadas en el mundo, y un estudio de impacto realizado
por el Banco Mundial encontró que el programa había mejorado la nutrición infantil y la
asistencia escolar, así como reducido la pobreza en las familias beneciarias.
Estos informes que evalúan la implementación y los resultados de las Transferencias
monetarias condicionadas, pero no muchos de ellos analizan la toma de decisiones relacionada
con el programa y menos desde una perspectiva ética explícita. Es un hecho interesante, ya que
las políticas hacia los pobres presuponen una base ética, implícita o explícita, e incluso cuando
es inconsistente o contradictoria.
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Materiales y métodos
El presente artículo se fundamentó en un diseño de investigación no experimental, empleando
el método de revisión y análisis documental. Se llevó a cabo una exhaustiva búsqueda en
fuentes primarias y secundarias para contextualizar la terminología y evaluar los efectos de
las decisiones tomadas en relación con la implementación del Bono de Desarrollo Humano
en Ecuador. Se recopilaron y analizaron leyes, decretos, informes gubernamentales, estudios
de evaluación de impacto y datos estadísticos relevantes. Mediante un análisis crítico, se
identicaron patrones, tendencias y hallazgos clave relacionados con las decisiones tomadas y
se examinaron las implicaciones éticas.
Resultados y discusión
Teoría de toma de decisiones (Ttd): la teoría de la toma de decisiones considera diversas
variables que inuyen en la forma en que las personas toman decisiones. A continuación, te
presento algunas de las variables clave que se consideran en esta teoría:
1. Alternativas: se reere a las opciones disponibles para tomar una decisión.
2. Consecuencias: se reere a los resultados esperados de cada alternativa.
3. Incertidumbre: se reere a la falta de información completa sobre las consecuencias de
las alternativas.
4. Riesgo: se reere a la posibilidad de que los resultados esperados de una alternativa no
se cumplan.
5. Preferencias: se reere a los valores personales y las actitudes hacia las consecuencias
de las alternativas.
6. Valores: se reere a las creencias personales y los principios que inuyen en las
preferencias.
7. Emociones: se reere a los estados afectivos que inuyen en la toma de decisiones.
8. Cognición: se reere a los procesos mentales, como la atención, la memoria, la percepción
y el razonamiento, que inuyen en la toma de decisiones.
Estas variables se interrelacionan y pueden ser consideradas en diferentes modelos y
enfoques de la teoría de la toma de decisiones. Algunos autores han propuesto modelos especícos
que incluyen estas variables. Por ejemplo, Hammond, Keeney y Raiffa (2015) presentan
un marco conceptual para la toma de decisiones que incluye las variables de alternativas,
consecuencias, incertidumbre, riesgo, preferencias, valores, emociones y cognición.
Janis y Mann (1977) describen cómo las emociones y las preferencias pueden inuir en
la toma de decisiones. Kahneman y Tversky (1979) presentan un modelo de toma de decisiones
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que incluye la inuencia de las emociones y los valores en las decisiones bajo riesgo. March
y Simon (1958) presentan un modelo de toma de decisiones que incluye la inuencia de la
cognición en la toma de decisiones. Finalmente, Simon (1955) presenta un modelo de toma de
decisiones que incluye la inuencia de las preferencias y la cognición en la toma de decisiones.
Lo que conocemos como teoría de la toma de decisiones contiene una considerable
cantidad de variables y elementos que genera un cambio al momento de realizar un análisis
político tradicional por la interrelación que se mantiene dentro de las variables antes
mencionadas, estas mismas causando que el foco de atención del Estado como un todo no sea
un elemento limitado, y que estos estados sean abstracciones metafísicas del EJECUTIVO y
de una manera concreta buscar el enfoque sobre los tomadores de decisiones que son quienes
realmente generan la política gubernamental y la administración pública.
Existen varias contradicciones en relación con la forma en que se lleva a cabo el proceso
de toma de decisiones y los paradigmas para su estudio:
1. La racionalidad limitada: la teoría de la toma de decisiones racional asume que los
individuos son totalmente racionales y maximizan sus objetivos. Sin embargo, Herbert
Simon (1955) argumenta que la racionalidad de los individuos está limitada por la
información incompleta y la capacidad cognitiva. De este modo, la toma de decisiones
no siempre se realiza de manera completamente racional.
2. La intuición: los enfoques de la toma de decisiones basados en la racionalidad no
reconocen el papel que juega la intuición en el proceso de toma de decisiones. Según
Klein et al. (2016), la intuición es una fuente valiosa de información en situaciones
donde la información es incompleta o la toma de decisiones es rápida.
3. El contexto: los enfoques racionalistas asumen que los individuos toman decisiones
independientemente del contexto en el que se encuentran. Sin embargo, la toma de
decisiones es altamente sensible al contexto. Kahneman y Tversky (1979) demostraron
que los individuos toman decisiones diferentes en función de cómo se presentan las
opciones.
4. Las emociones: los enfoques racionalistas de la toma de decisiones ignoran el papel que
juegan las emociones en el proceso de toma de decisiones. En cambio, la investigación
ha demostrado que las emociones pueden inuir en las decisiones que tomamos (Lerner
& Keltner, 2000).
5. La cultura: los enfoques racionalistas suponen que los individuos tienen valores y
preferencias consistentes y universales. Sin embargo, la cultura inuye en las preferencias
y valores de los individuos y, por lo tanto, en la toma de decisiones (Hofstede, 2001).
Estas contradicciones sugieren que los enfoques de la toma de decisiones deben ser
más exibles y adaptarse mejor a la realidad de la toma de decisiones. Como resultado, se
han desarrollado enfoques alternativos que buscan abordar estas contradicciones. Por ejemplo,
el enfoque de la toma de decisiones basado en la heurística y la cognición social reconoce la
importancia de la intuición y las emociones en la toma de decisiones (Kahneman, 2011).
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En los últimos años, se ha visto a la toma de decisiones de una manera abstracta que
solamente produce alternativas de solución, sin embargo, la toma de decisiones es proceso
sistemático y gradual con una serie de elementos parciales que se enfocan en los intereses
organizativos y presiones por parte de la burocracia.
Cuando el individuo toma la decisión se enfrenta a la “denición del problema”, en su
mayoría las teorías, los encargados de tomar decisiones consideran al mundo tal como lo ven
sin que esta sea la realidad objetiva que se espera. Así, aceptan la distinción trazada por Harold
y Margaret Sprout en 1990, entre el “psicomedio” y el “entorno operativo” Joseph Frankel.
Sin embargo, TTD tiene en cuenta el entorno objetivo, pues aun cuando los factores no estén
presentes en la mente de los funcionarios encargados de trazar política. Estos factores pueden
ser importantes en la medida en que puedan convertirse en un factor desequilibrante o que
limite el resultado de las decisiones.
Llinás (2002), en su teoría de la toma de decisiones, relaciona el cerebro con el mito del
yo, con la estructuras organizacionales y sociales; por ejemplo, este autor arma que el cerebro
y el sistema nervioso tiene la posibilidad de percibir a partir de su contexto y con los datos
obtenidos predecir actos y generar reacciones para protección (lo que se llamaría, el reejo de
protección); acciones que pueden asegurar el proceso evolutivo de los seres vivos.
La toma de decisiones es un proceso complejo y multidimensional que implica la
selección de una opción entre varias posibles, después de evaluar los riesgos y benecios de
cada una de ellas. En el ámbito político, las opciones disponibles suelen estar inuenciadas
por una variedad de factores, como ideologías políticas, presiones de la sociedad y del entorno
internacional. Además, las decisiones políticas a menudo surgen de forma inesperada en
respuesta a situaciones de crisis o emergencia, lo que puede limitar la disponibilidad de opciones
y aumentar la incertidumbre. Como resultado, la toma de decisiones políticas a menudo se
enfrenta a contradicciones entre los paradigmas de análisis y las realidades del contexto político
en el que se desarrollan.
Como Richard Snyder, Bruck y Burton Sapin (Snyder, 1963) lo dicen: “Es una de nuestras
elecciones metodológicas básicas, denir al Estado tal como sus encargados ociales, de tomar
decisiones, aquellos cuyos actos autoritarios son, con todos los nes y objetivos, los actos del
Estado. La acción estatal es la acción tomada por quienes actúan en nombre del Estado”.
Cuando simplicamos en pequeñas unidades a una colectividad que es objeto de
investigación de esta manera los tomadores de decisiones, para lo cual se hacen de manera más
concreta y el análisis político tiende a ser más preciso, lo que facilita el análisis del sistema.
Sin embargo, se supone que los tomadores de decisiones actúan dentro de un entorno total que
incluye su sistema político nacional tanto como el sistema internacional.
De igual forma, Brecher (1969) insiste en que “el entorno operativo afecta los resultados
de las decisiones directamente, pero inuye en la elección entre opciones políticas, es decir, las
decisiones mismas, sólo en la medida en que se ltra a través de las imágenes de los encargados
de tomar decisiones”. La pregunta ahora surge respecto de cómo los encargados de trazar políticas
denen la situación en relación con el problema con el cual se enfrentan. ¿Cómo ven los objetos, las
condiciones, a los otros agentes y sus intenciones? ¿Cómo denen las metas de su propio gobierno?
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Snyder (1963) observó que algunas situaciones están más altamente estructuradas
que otras. Algunas se captan rápidamente en su sentido, mientras que otras pueden ser más
uctuantes y ambiguas. La urgencia de las situaciones, o la presión para emprender una acción,
también variarán ampliamente. Que un problema se considere primordialmente político,
económico, militar, social o cultural normalmente tendrá consecuencias respecto de cómo se le
manejará y por parte de quién. Es difícil, al margen del conjunto de opiniones de diplomáticos
profesionales, especialistas, periodistas y otros, llegar a una evaluación relativamente precisa
de las diversas tendencias y fuerzas activas en una situación externa.
Motivaciones y características de los tomadores de decisiones: es importante entender
que la historia o los antecedentes de una persona son elementos signicativos que determinan
su comportamiento, más aún cuando se tiene el caso en el que hay aberraciones en su conducta,
poco reconocidos, respecto de lo que clasica como conducta normal en base del análisis de
los estándares sociales conocidos. Una de las dicultades con la explicación de la psicohistoria,
es que puede librarse al funcionamiento de una imaginación dramática en exceso activa como
sustituto del análisis riguroso de la evidencia real.
A continuación, se debe plantear la interrogante que si las teorías con las cuales se está
tratando la racionalidad del proceso de la Toma de Decisiones o si limitan a los componentes
racionales del proceso. No es un secreto para nadie que, durante muchas décadas, la fe intelectual
occidental en la racionalidad esencial del comportamiento humano (herencia del Iluminismo)
lentamente ha desaparecido. Sigmund Freud virtualmente completó el proceso de erosión con
sus descubrimientos respecto del papel poderoso jugado en la vida por el inconsciente. Sin
embargo, en lo que a las ciencias políticas respecta se tiende a suponer que hay algunos elementos
racionales en el proceso político, por la manera que los políticos plantean sus prioridades, que
no necesariamente son las propiedades de la sociedad, estableciendo niveles y maneras para
lograrlas.
La racionalidad es un elemento que ha de ser convalidado por el análisis empírico más
que supuesto. Pero Snyder (1962) y sus asociados no dieren sustancialmente de aquellos
teóricos modernos de la torna de decisiones gubernamental que han sido inuenciados por el
concepto de burocracia de Max Weber, que se desarrolla según un plan racional. En la teoría
hay un presupuesto de comportamiento deliberado y motivación explícita; el comportamiento
no se ve corno una actividad meramente al azar. El proceso de la toma de decisiones se dice
que combina elementos racionales; consideraciones de valor en las cuales lo racional puede
sintetizarse con lo no racional, lo irracional o lo suprarracional; y factores irracionales o no
racionales como: los complejos psíquicos de los encargados de trazar políticas (Gunther, 2014).
Según Singer et al. (1961), en situaciones de tensión y ansiedad, los encargados de
tomar decisiones pueden actuar de manera no racional. Por su parte, Patchen (1963, citado en
Gunther, 2014) ha señalado la necesidad de prestar atención a los factores no racionales y en
parte conscientes presentes en la personalidad de los tomadores de decisiones.
En el mismo sentido, Snyder (1962), al analizar modelos racionales y no racionales
de toma de decisiones, concluye que en ciertas circunstancias puede ser útil suponer que
los gobiernos “toman decisiones como si estuvieran siguiendo las reglas de la racionalidad
medios-nes” (Snyder, 1962 citado en Gunther, 2014). De este modo, los encargados de tomar
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decisiones elegirían la alternativa que les permita lograr los nes o promover los valores que
guían su toma de decisiones.
Según el modelo clásico de toma de decisiones (Gunther, 2014), los encargados de trazar
políticas hacen un cálculo sobre dos dimensiones básicas ‒utilidad y probabilidad‒ y suponiendo
que son “racionales” intentan llevar al máximo la utilidad esperada. En otras palabras, después’
de que todas las alternativas disponibles han sido analizadas, los valores y las probabilidades
evaluadas, los encargados de tomar decisiones eligen su curso óptimo.
Según Snyder, se puede suponer que los encargados de tomar decisiones actúan en
“términos de preferencias nítidas” (Snyder, 1962 citado en Gunther, 2014). Sin embargo, estas
preferencias no son enteramente individuales, sino que derivan de diversos factores, entre ellos,
las reglas del sistema organizativo, la experiencia organizativa compartida durante un período
de tiempo y la información disponible para la unidad de decisión (Snyder, 1962). Además, estas
preferencias también se ven inuenciadas por las biografías de los individuos involucrados en
el proceso de toma de decisiones (Snyder, 1962).
Nadie ha desaado el modelo clásico de toma de decisiones racional de forma más fundamental,
mientras que sin embargo se mantenía dentro de un marco racional, que el eminente economista y
teórico de la administración: Herbert Simón, quien postula un mundo de “racionalidad limitada”.
Sustituye el concepto clásico de comportamiento optimizador, por la noción de comportamiento
“satisfactorio”. Esto presupone que los encargados de trazar políticas no diseñan realmente para los
“contras” de valor de cada una y las evaluaciones de probabilidad de las consecuencias esperadas.
Por el contrario, sugiere Simón (Gunther, 2014), que las unidades de toma de decisiones examinen
alternativas secuencialmente, hasta que lleguen a una que responda a sus patrones mínimos de
aceptabilidad. En otras palabras, la gente sigue rechazando las soluciones insatisfactorias hasta que
llega a una que puede coincidir en que es lo sucientemente satisfactoria para permitirles actuar.
La administración pública y la toma de decisiones: hoy en día la administración pública
se encuentra en plena transformación en favor de satisfacer la demanda de los ciudadanos, el
cual exige que se le provean de los servicios y bienes públicos e incluso exigiendo criterios de
calidad, eciencia y ecacia, con igualdad y sobre toda transparencia (Franciskovic, 2013). Es
por ésta razón que resulta sumamente importante, que los líderes de la administración pública
deben innovar y actualizarse en los modelos de toma de decisiones, cuyo propósito es romper los
modelos actuales de la gestión pública que se ha caracterizado por ser rutinario (monótono) y de
calidad disminuida, dejando a los directivos con la escasa posibilidad de ejercer la autonomía,
limitando sus funciones en la solución de problemas cotidianos y perdiendo la atención en los
aspectos estratégicos de la organización (Makón, 2000).
Y es por lo anteriormente expuesto, que surge la necesidad de mejorar las prácticas
administrativas en la gestión pública; diseñando e implementando nuevas formas de realizar
las actividades y ejercer las funciones en espacios innovadores y exibles para los directivos
públicos, empleando herramientas que permitan apoyarlas, para alcanzar los objetivos y los
resultados esperados, de ahí el nacimiento de la Nueva Gestión Pública.
Con la implementación de la Nueva Gestión Pública se pretende que el gobierno, a
través de sus directivos alcance niveles de aceptación entre sus ciudadanos por la mejora de la
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calidad de los servicios que le proporciona a los mismos, ampliando, además, el control político
a través del libre ejercicio por parte de los gerentes, con mayor transparencia y compromiso
(Bouckaert, 2011).
Dentro de la Nueva Gestión Pública de acuerdo a la Organización para la Cooperación
Económicas (OCDE, 1995), entre sus características se caracteriza proveer servicios adecuados
y amigables a los ciudadanos que permita el desarrollo de los ciudadanos, dentro de este marco
se debe desarrollar el programa de desarrollo humano del Ecuador, de tal manera de garantizar
la equidad en la distribución del recurso asignado.
Bono de Desarrollo Humano: el Bono de Desarrollo Humano (BDH) es el programa de
Transferencia Monetaria Condicionada (TMC) implementada durante por el presidente Lucio
Gutiérrez, mediante Decreto Ejecutivo No. 347-A de 25 de abril del 2003 (Martínez, Borja,
Medellín & Cueva, 2017), dentro del marco de programa del Programa de Protección Social del
Ministerio de Bienestar Social.
Originalmente el BDH se enfocaba en toda la población pobre; sin embargo,
recientemente se modicó la población objetivo a solamente aquella que vive en situación de
pobreza extrema. No obstante, el punto de corte establecido es ligeramente superior a la línea
de pobreza extrema, para minimizar los errores de exclusión de familias pobres que podrían
estar catalogadas como no pobres para recibir la transferencia. A partir del levantamiento de
información socioeconómica de 2013 y la posterior revisión de la población objetivo, se detectó
que un gran número de familias beneciarias del BDH no cumplían con los requisitos para
continuar recibiendo el apoyo. Por este motivo, alrededor del 60% de los beneciarios del BDH
egresaron del programa en 2014. En abril de 2015 el número de núcleos familiares beneciarios
ascendía a 440 mil, un número considerablemente inferior a los 946 mil núcleos familiares
beneciarios registrados en abril de 2014. De hecho, entre 2008 y 2014 el número habitual de
núcleos familiares beneciarios había oscilado entre 1 millón y 1,2 millones. En 2014 el monto
de los subsidios del BDH representó el 0,4% del Producto Interno Bruto (PIB) de Ecuador
Las evaluaciones realizadas en diferentes países a los programas Transferencia Monetaria
Condicionadas (TMC) en general han generado resultados positivos en el campo educativo y de
se han operado de manera eciente, de hecho, los académicos y las organizaciones nancieras
internacionales han llevado a cabo múltiples estudios aleatorizados de ensayos de control
que evalúan diversos impactos de los programas latinoamericanos. Fiszbein y Schady (2009)
ofrecen el análisis más exhaustivo de evaluaciones de impacto en América Latina, armando
que los programas han mejorado la asistencia escolar, la utilización de servicios preventivos de
salud y el consumo de los hogares, y han provocado una gran disminución del trabajo infantil.
Lo importante aquí es que el éxito de los TMC varía de acuerdo con los mecanismos
especícos para monitorear o hacer cumplir las condiciones. Los mecanismos de control deben
estar bien establecidos en Bono de Desarrollo Humano. El cumplimiento de las condiciones
se debe supervisar a nivel municipal, y asistencia y registros de salud se debe envían a las
ocinas de asuntos sociales nacional quien debe administrar el programa. Los funcionarios del
programa quienes toman las decisiones deber ver el incumplimiento no como falta de voluntad
para cumplir, pero como evidencia de que una familia está luchando para hacer frente a una
barrera que impide que sus miembros obtener el benecio. Sin embargo, BDH de Ecuador,
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por el contrario, es distintivo por no tener ningún mecanismo de monitoreo o aplicación para
vericar el cumplimiento con educación y condiciones de salud.
Estos es un hecho a revisar ya que los TMC en América Latina han sido relativamente
bastante exitosos en el logro de sus objetivos. Fiszbein y Schady (2009) armaron que la
participación en los programas de TMC ha conducido a “aumentos signicativos y, en algunos
casos, sustanciales” en la utilización de los servicios de educación, especialmente entre los
hogares donde las tasas de matrícula eran inicialmente bajas. Las evaluaciones también han
encontrado que los programas de TMC generalmente aumentan la utilización de servicios de
salud preventivos. Sin embargo, tenemos el hecho que BDH de Ecuador no logró aumentar la
proporción de niños que recibían inmunizaciones y controles de salud.
Los programas de TMC también están diseñados para aumentar el nivel de consumo
de los hogares seleccionados y para reducir la intensidad de la pobreza. En general, los TMC
en América Latina han mejorado el consumo de los hogares entre las familias beneciarias,
y la mejora ha sido mayor en los programas en los que el pago por transferencia es mayor.
En Ecuador, Schady y Rosero (2008) evaluaron cómo la participación en el BDH afectó la
posición de un hogar en la curva Engel de alimentos. De acuerdo con la Ley de Engel, la
porción del ingreso total gastado en se espera que la comida disminuya a medida que aumenta
el ingreso familiar, encontraron que la transferencia de BDH no causó una reducción en la
participación de los ingresos gastado en alimentos, pero sí llevó a los beneciarios a gastar un
valor signicativamente más alto cantidad de ingresos en alimentos.
El problema del BDH en regiones muy pobres, donde se tiene la falta de escuelas, clínicas
de salud e incluso el transporte llevan a no tener los resultados esperados por estos sistemas,
luego la falta de capacidad administrativa y tomas de decisiones adecuadas quienes manejas el
programa a nivel de estado. A pesar de estos la economista del Banco Mundial Laura Ralston
apoya las Transferencias monetarias incondicionales, pero en un contexto particular: sugiere
que “podría ser un instrumento útil en países con baja capacidad institucional, como estados
frágiles y afectados por conictos” (Ralston, párrafo 1). Ella argumenta que, en estos países
especícos, las transferencias en efectivo incondicionales serían más ecientes y factibles.
Por otro lado, existen elementos políticos para la implementación de las condicionalidades.
Se ha demostrado que las condicionalidades hacen que los programas de transferencia de efectivo
sean políticamente aceptables, especialmente para los votantes de clase media y alta que no son
beneciarios directos de tales programas. Por lo cual convierte al BDH en un elemento político
que hay que manejarlo de manera correcta.
Por otro lado, se debe considerar el carácter ético del programa ya que la misma subyace
a las políticas hacia la pobreza no es nueva. En la década de 1970, Singer y Hardin (2007)
iniciaron un debate intelectual al respecto, con las primeras acciones de apoyo para ayudar a
los pobres y los segundos argumentando que no se debería hacer nada de su ensayo Hambre,
Auencia y Moralidad, el lósofo Peter Singer arma que los ciudadanos pudientes de los
países ricos deberían ayudar a los pobres en los países pobres, ya que “se sigue de algunas
formas de teoría utilitaria que todos deben , moralmente, trabajar plenamente tiempo para
aumentar el equilibrio entre la felicidad y la miseria”. Singer argumenta que tal ayuda no es
una mera cuestión de caridad; ni siquiera debería denirse como caridad, porque en realidad es
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10-25. https://doi.org/10.32645/13906925.1260
una obligación moral, un deber. Según él, “si está en nuestro poder evitar que ocurra algo malo,
sin sacricar por ello nada de importancia moral comparable, debemos, moralmente, hacerlo”.
(Martínez et al., 2017)
Un tipo de debate muy similar se desarrolla a las percepciones del público sobre las
políticas hacia pobreza, incluso si, en el caso de TMC, la cuestión no es ayuda internacional.
La controversia sobre el BHD ecuatoriano es un ejemplo de este tipo de debate: por un lado,
está el argumento de la “justicia social para los necesitados” y, por otro lado, está la crítica
que describe el programa como una política de reparto o populista. A pesar de su innegable
importancia, esta primera etapa no es suciente para evaluar la forma en que se implementan
esas políticas públicas. Los TMC exigen evaluaciones tanto a priori como a posteriori.
Se debe empezar este análisis preguntando ¿La transferencia monetaria condicional
ecuatoriana estimula el desarrollo humano? Y la respuesta es sencilla sí, lo hace. Se han realizado
varias investigaciones que sugieren que la implementación de programas de transferencia
monetaria condicional en Ecuador ha tenido un impacto positivo en el desarrollo humano. Por
ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizó un estudio en 2014 y encontró
que el programa de transferencia monetaria condicional “Bono de Desarrollo Humano” en
Ecuador ha sido efectivo para reducir la pobreza, mejorar el acceso a la educación y la salud, y
promover el desarrollo humano en general (BID, 2014).
Además, un estudio publicado en la Revista Latinoamericana de Desarrollo Económico
en 2017 encontró que el programa de transferencia monetaria condicional en Ecuador ha tenido
un impacto signicativo en la nutrición y la salud infantil (Chávez et al., 2017). Por otro lado,
el Instituto de Investigación en Desarrollo y Sostenibilidad (IIDYS) de la Universidad Nacional
de Loja realizó un estudio en 2016, en el cual encontró que el programa de transferencia
monetaria condicional en Ecuador ha mejorado signicativamente la calidad de vida de los
hogares beneciarios, especialmente en términos de acceso a servicios básicos y educación
(Ludeña et al., 2016).
En resumen, estas investigaciones sugieren que la transferencia monetaria condicional
en Ecuador ha tenido un impacto positivo en el desarrollo humano, en áreas como la reducción
de la pobreza, el acceso a servicios básicos y la promoción de la educación y la salud.
Pero tenga en cuenta que el concepto de desarrollo humano utilizado aquí implica ideas
como empoderamiento y agencia, debe entenderse en el contexto de la ética del desarrollo,
en general, y del Enfoque de capacidad, en particular. Además, la respuesta no es tan simple
como parece, ya que el proceso en el que está involucrado el BDH es bastante complejo y
denitivamente no está exento de contradicciones.
En el marco de las tomas de decisiones antes mencionado anteriormente, es posible
entender que la pobreza extrema no es solo la privación de recursos materiales que conduce al
hambre; también es la privación de condiciones en las que uno puede desarrollar capacidades.
De esta manera, las personas en extrema pobreza inevitablemente son sacadas de entornos
que estimulan el desarrollo humano, donde no existen oportunidades e incluso de ausencia
de libertades y se convierten en individuos sin el derecho de tener derechos. Estos es un reto
que los tomadores de decisiones del BDH tiene como objetivo de eliminar y es por eso que
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sacar de la pobreza extrema a millones de persona no es una simple caridad gobierno sino una
obligación del estado.
Schady y Rosero (2008) ofrecen un ejemplo de desarrollo humano en su investigación
sobre una muestra de mujeres muy pobres del noreste. El efectivo que esas mujeres comenzaron
a recibir les permitió, por ejemplo, hacer las compras ellos mismos, y de ese modo comenzaron
a ser reconocidas por los tenderos locales y los dueños de tiendas como “personas de conanza”.
Esas mujeres, que generalmente tenían un rol subordinado en sus familias, tuvieron derecho
a representar a sus familias en sus comunidades y tomar decisiones a las que no estaban
acostumbrados. Como resaltan Schady y Rosero (2008), muchas mujeres pobres beneciadas
por el programa comenzaron a jugar nuevo rol en sus familias, y su comportamiento (así como
el comportamiento de sus familias) hacia la economía y el sistema político comenzó a cambiar.
En este contexto, las condiciones juegan un papel crucial y complementario, ya que
la salud y la educación son requisitos previos necesarios para el desarrollo humano. Las
condicionalidades son paternalistas y, por lo tanto, los programas de transferencia monetaria
deben ser incondicionales, para garantizar la libertad de elección de los destinatarios. Esta
crítica parece ignorar que la pobreza extrema son situaciones en las que las personas a menudo
no tienen la oportunidad o la libertad de elegir lo que consideran valioso y parece ignorar que la
extrema pobreza impone limitaciones en la forma en que los pobres toman decisiones.
Otra crítica sobre las condicionalidades tiene una base práctica: hay países pobres que
no tienen la capacidad institucional y la infraestructura para implementar una transferencia de
efectivo condicionada. Por un lado, este es un análisis muy interesante: el modelo TMC no
puede “exportarse” a ningún país pobre, posiblemente esta es una de las razones por las cuales
algunos investigadores abogan por transferencias de efectivo incondicionales para los países
con baja capacidad institucional, como estados frágiles y afectados por conictos.
Conclusiones
Después de analizar la evidencia, se puede concluir que el programa de transferencia monetaria
condicional en Ecuador ha tenido un impacto positivo en el desarrollo humano, especialmente
en la reducción de la pobreza, la mejora del acceso a servicios básicos y la promoción de la
educación y la salud. Además, se ha señalado que las condicionalidades del programa están en
línea con el contrato social establecido en la Constitución ecuatoriana, lo que sugiere que son el
resultado de logros democráticos e institucionalizados.
Sin embargo, también se ha destacado el riesgo de que el programa sea utilizado de manera
clientelar y paternalista para obtener benecios políticos, lo que podría comprometer su ecacia
y su legitimidad. Por lo tanto, es importante diseñar e implementar un proceso sistemático de
monitoreo y seguimiento para garantizar el cumplimiento de las corresponsabilidades.
Otro aspecto importante a considerar es la necesidad de mejorar las estadísticas nacionales
en relación con el género, la etnia, la edad y el nivel de pobreza. Estas desagregaciones son
esenciales para identicar las brechas y las inequidades existentes y denir estrategias inclusivas
para combatir la pobreza de manera efectiva.
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En resumen, se puede concluir que el programa de transferencia monetaria condicional
en Ecuador es una herramienta valiosa para promover el desarrollo humano, siempre y cuando
se implemente de manera adecuada y se monitoree de manera sistemática. Es importante
recordar que el programa no es una solución a largo plazo para la pobreza, sino una medida
complementaria que puede ayudar a reducir la brecha y promover la inclusión social.
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